Sosyal Güvenlik Sistemine Neşter Vuruluyor

Yaşlılık, hastalık, kaza ve ekonomik kriz gibi sebeplerle işini kaybetme ve kendisinin ve ailesinin geçimini sağlayacak gelirden olma korkusu, tüm Dünyada, insanların temel ortak korkularından biri olmuş ; bu korku ve endişeler sosyal güvenlik ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. İhtiyacın ortaya çıkmasından bu yana da, insanların sosyal güvenlikleri, bir karşılığa dayanan ve dayanmayan sistemlerle sağlanmaya çalışılmaktadır. Karşılığa dayalı sistemlerde, kişiler gelecekte sağlamayı talep ettikleri gelirle orantılı olarak, bugünden sisteme prim ödemekte, koşulları yasalarla belirlenen emeklilik hakkını kazandıklarında da, bu primleri getirileri ile birlikte ve yine yasaların öngördüğü kurallara uygun olarak, emekli aylığı olarak almaktadırlar. Doğaldır ki, almaya hak kazanılan emekli aylığı, çalışma hayatı boyunca ödenen primlerin tutarı ile prim ödeme süresine bağlı olmaktadır. Yani, daha çok prim ve daha uzun süre prim ödenmesi kişileri daha yüksek emekli aylığına hak kazandırmaktadır. Bu tür sistemlerde, kişilerin çalışma yerlerinin, çalışma türlerinin, ünvanlarının, emekli aylığının tutarının belirlenmesinde hiçbir etkisi bulunmamaktadır. Bir diğer sistem olan ‘’ herhangi bir karşılığa dayanmayan sosyal güvenlik sistemi ‘’ nin esası ise, kişilerin ve bu amaçla kurdukları gönüllü kuruluşların, yardıma muhtaç kişilere herhangi bir karşılık beklemeden sundukları yardımlar oluşturmaktadır. Öte yandan, 18 nci yüzyılda sosyal devlet kavramının ortaya çıkmasından ve tüm Dünyada yayılmasından sonra, kişilerin sosyal güvenliklerinin sağlanması, Devletlerin temel görevlerinden biri haline gelmiştir. Ancak, bu görevi, bazı ülkeler, sosyal güvenlik sistemi ile ilgili düzenlemeler yaparak ve sistemin işleyişini denetleyerek yerine getirirken , bizim de dahil olduğumuz bazı ülkeler, vatandaşlarının sosyal güvenliklerini kendi işlettikleri sistem ve kurumlarla sağlamaya çalışmışlardır.

Öte yandan, sosyal güvenlik temel bir insan ihtiyacı olmasına rağmen, bazı ükelerde sosyal güvenlik destekleri o kadar büyük boyutlara ulaşmıştır ki, bunun sonunda, kişiler çalışmamayı çalışmaya tercih etmişler ; devletler büyük mali sorunlarla karşı karşıya kalmışlardır. Şüphesiz ki bu mali sorunların ortaya çıkmasında, sosyal güvenikle ilgili zaman zaman abartılı desteklerin yanısıra ülkelerin ekonomilerinde ve demografik yapılarında ortaya çıkan gelişmeler de büyük rol oynamıştır. Örneğin, bir taraftan nüfus artışındaki yavaşlama diğer taraftan sağlık alanındaki gelişmelerin bir sonucu olarak ortalama ömür süresinin uzaması ve nüfusun yaşlanması, bunun sonucunda da çalışabilir nüfusun azalması, yaşanan ekonomik krizler, bugün geldiğimiz noktada, pek çok gelişmiş ülkede, sosyal yardımların aşamalı olarak tamamen kaldırılması veya azaltılması yoluna gidilmesine sebep olmuştur. Bu bağlamda, 1990’lı yılların ortalarından itibaren pek çok Avrupa ülkesinde bazı sosyal güvenlik yardımlarında değişiklikler yapıldığını görüyoruz.

Bizim sosyal güvenlik sistemimiz de, bugün, milli ekonomideki gelişmeler, nüfus yapısındaki değişmeler, işsizlik, toplanan fonların iyi değerlendirilememesi, sisteme dışarıdan müdahaleler, sağlık ve emeklilik sigortalarının birarada olması, ayrıcalıklı emeklilik uygulamaları gibi sebeplerle ağır mali sorunlarla karşı karşıya bulunuyor. Bu sorunların çözümü amacıyla geçmişte bazı düzenlemeler yapılmış ise de, bunların sorunun çözümünde yetersiz kaldığı açıkça görülüyor. Örneğin bu düzenlemelerden sonuncusu olan ve 1999 yılında kabul edilen 4447 sayılı Kanunla, sistemin sorunlarının temelinde yatan önemli bir faktör olan emeklilik yaşı konusunda radikal değişiklikler yapılarak emeklilik yaşı ve malullük, yaşlılık ve ölüm sigortalarında aylık bağlanmasındaki esaslar yeniden belirlenmiştir.

İçinde bulunulan sorunların ağırlığını daha iyi vurgulamak bakımından halen faaliyetlerini sürdüren üç kamu sosyal güvenlik kurumunun mali durumları ile ilgili bazı büyüklükleri vermekte yarar görüyoruz. Örneğin, 2004 yılında bu üç kurumun gelirleri toplamının 34.1 katrilyon lira, giderleri toplamının ise 49,9 Katrilyon lira olması bekleniyor. Bu tutarlar, 2005 yılında, sırasıyla, 39,4 Katrilyon lira ve 57,5 Katrilyon lira olacak. 2004 ve 2005 yıllarında genel bütçeden bu üç sosyal güvenlik kurumuna aktarılması öngörülen kaynaklar toplamı, sırasıyla, 19 ve 22 Katrilyon lira. 1995-2003 yıllarını kapsayan sürede ortaya çıkan uygulama sonuçlarından biri de, anılan kurumların içinde bulundukları sorunların bir diğer göstergesi olarak kabul edilebilir. Daha açık bir ifade ile, belirtilen (9) yıllık sure içinde üç kamu sosyal güvenlik kurumuna bağlı aktif sigortalı sayısı % 27 oranında artarken, aynı sure içinde bu üç kurumdan emekli aylığı alanların sayısındaki artış % 64’ü buluyor. Öte yandan, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca yapılan bir çalışmada, sosyal güvenlik kurumlarının, son (10) yılda, bütçeden finanse edilen açıkları toplamının Hazine Müsteşarlığı’nın iç borçlanma faiz oranı dikkate alınarak hesaplanan toplam tutarının 345 Katrilyon lira olduğu tespit edilmiş bulunuyor. Bu tespit, sorunun hem büyüklüğünü ve hem de çözümün aciliyetini gözler önüne seriyor.

Her yıl bütçelerden kaynak aktarılması, şüphesiz ki, sorunun çözümü olarak kabul edilebilecek bir durum değil. Sorun, çözülmek bir yana, giderek daha kronik bir hal alıyor. Ekonomik gerekçelerle yeterli istihdam olanakları yaratılamaması ve istihdam üzerindeki yüklerin ağırlığı sebebiyle, bu kurumların kaynak ihtiyaçlarını prim gelirleri ile kapatmaları, ne bugün ne de yakın gelecekte mümkün görünmüyor. Artık, istihdam üzerindeki yüklerin ağırlığı, tıpkı vergilemede olduğu gibi istihdam alanında da önemli ölçüde bir kayıtdışılık yaratmaya başlamış bulunuyor. Bu kayıtdışılık sebebiyle mi primlerin yüksek olduğu yoksa primlerin yüksekliği sebebiyle mi kayıtdışılığın ortaya çıktığı da artık önemini kaybetmiş durumda. Bu ve benzeri sorunlar nedeniyle, sosyal güvenlik sistemimiz, artık, geçici ve palyatif tedbirlerle değil ancak köklü ve radikal düzenlemelerle iyileştirilebilecek durumda.

Hükümet de, göreve başladığı tarihlerde kamuoyuna açıkladığı Acil Eylem Planı çerçevesinde hazırladığı dört ayrı kanun tasarısı taslağını yine kamuoyunun gündemine sunmuş bulunuyor. Bu taslaklardan ilki ile mevcut üç sosyal güvenlik kurumu lağvediliyor ve yerine Emeklilik Sigortaları Kurumu’nun kurulması planlanıyor. İkinci taslak ile ülkede yaşayan herkesin dahil olacağı bir genel sağlık sigortası sisteminin kurulması ; üçüncü taslak ile de prime dayalı sigorta sistemine dahil olmayanlar için verilecek sosyal hizmetlerin organizasyonu öngörülüyor. Son taslakla da, tüm sosyal güvenlik kurumlarının bir üst organizasyonu olarak Sosyal Güvenlik Kurulu Başkanlığı kurulması planlanıyor. Bu düzenlemelerle, yaşanan sorunların önemli gerekçelerinden biri olan sağlık ve emeklilik sigortaları birbirinden ayrılması, emeklilik yaşının kademeli olarak yükseltilmesi, emeklilikte sağlanacak gelirin, ancak ve yalnız kişinin çalışma hayatı boyunca ödediği primlerin tutarına ve ödeme süresine bağlı olması öngörülüyor. Ancak, belirtelim ki, konunun uzmanları, tüm bu radikal tedbirlere rağmen, kamu sosyal güvenlik sisteminin ancak 25-30 yıllık bir süre sonunda rahatlayabileceğini tahmin ediyor.

Biz de, bu yazımızda, düzenlemelerin yapılmaya başlanacağı şu sıralarda, konuyla ilgili birkaç hususu belirtmek istiyoruz.

Belirtmek istediğimiz ilk husus, sosyal güvenlik uygulamalarının ‘’ kişiler için, kişilere rağmen ‘’ anlayışından kurtarılması gereği. Şüphesiz ki, sosyal güvenlik kişilerin en onemli ihtiyaçlarından biridir. Sosyal devlet anlayışı da bu ihtiyacın karşılanması görevini devlete vermektedir. Ancak, bizce bu durum, kişilerin her durumda sisteme aynı koşullarla dahil edilmelerini gerektirmemektedir. Biz, kişilerin kendi sosyal güvenliklerinin sağlanması konusunda söz ve tercih haklarının olması gerektiğine inanıyoruz. Bu bağlamda, kişi, kendisine sunulan olanakları dikkate alarak, kamu ya da özel sosyal güvenlik kurumları arasında bir tercih yapabilmeli, hatta, geleceğini garanti altına alabileceği başka olanakları varsa, bu kurumlardan hiç birine tabi olmama hakkına da sahip olabilmelidir. Sosyal güvenliğini sağlama konusundaki araç tercihini özel sigorta şirketlerinden yana kullanan kişiler, kamu sosyal güvenlik sistemine dahil olma konusunda zorlanmamalıdır. Çünkü, burada önemli olan, ülkede sosyal güvenlik şemsiyesi altında bulunmayan kimsenin kalmamasıdır. Bugün gerek emeklilik ve gerekse sağlık sigortalarında, katılımın zorunlu olduğu sosyal sigorta kurumlarının yanısıra, Devletin düzenleyici ve denetleyiciliği altında faaliyet gösteren özel emeklilik ve sigorta şirketleri bulunuyor. Sadece bir yıldır faaliyette bulunan bireysel emeklilik şirketlerinin sigortalı sayıları toplamı 200.000’i, özel sağlık sigortası şirketlerinin katılımcı sayıları 700.000’i aşmış durumdadır. Bu kişilerin, istekleri dışında bir de kamu sosyal güvenlik sistemine dahil edilmelerini, hem kişisel özgürlükler bakımından ve hem de kaynakların verimli kullanılması bakımından doğru bulmuyoruz. Çok açıktır ki, özel sigorta şirketine sağlık sigortası yaptırmış bir kimsenin zorunlu olarak kamu sağlık sigortası sistemine dahil edilmesi demek, onun kamu sağlık sigortası sistemindeki diğer sigortalıları finanse etmesi anlamını taşımaktadır. En azından bu durumda olanlar için, ödenecek prim tutarları düşürülmeli ve genel sağlık sigortası, sadece, özel sağlık sigortası limitlerini aşan tutarlar için yararlanılan bir müessese olmalıdır. Sağlık sigortası uygulamasındakine benzer bir problem, emeklilik sigortalarında da söz konusudur. Kişiler zorunlu olarak kamu sosyal güvenlik kurumlarına prim öderken, diğer taraftan da gönüllü olarak dahil oldukları bireysel emeklilik sistemine de katkı payı ödemektedirler. Bizce, yapılacak düzenlemelerle, mevcut kamu sosyal güvenlik kurumları belirlenecek standartlar çerçevesinde ve tek çatı altında, hak ve yükümlülüklerin dengelendiği, sadece emekli aylığı ödeyen kurumlar olarak çalışmaya başladıktan sonra, buralara ödenecek prim oranları minumum düzeye indirilerek, bu kurumlar asgari ölçüde sosyal yardım sağlayan kurumlar haline dönüştürülmeli, emekliliğinde daha fazla gelire ihtiyaç duyanların da aradaki farkı bireysel emeklilik sisteminden sağlamalarının önü açılmalıdır. Bunun, büyük umutlarla ihdas edilen bireysel emeklilik sisteminden beklenen amaçların gerçekleştirilmesine yardımcı olacağı gibi Devletin bu alandaki yükünü de büyük ölçüde hafifleteceği düşüncesindeyiz.

Konuyla ilgili ikinci husus, mevcut kamu sosyal güvenlik kurumlarına yapılan müdahalelerdir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, mevcut kamu sosyal güvenlik kurumlarının içine düştükleri mali zorlukların temelinde bu kurumlara dışarıdan yapılan müdahaleler bulunmaktadır. Daha açık bir ifade ile, kurumların bazı iştirakçileri için yaptıkları ayrıcalıklı emeklilik uygulamaları, sistemin aktüeryal dengelerini bozmuştur. Oysa karşılığa dayalı yardımlar sağlayan bu tür kurumların uzun vadeli olarak kurulan aktüeryal dengelerle ayakta kalabilmeleri mümkündür. Örneğin, tamamen karşılığa dayalı emeklilik geliri sağlayan iki sosyal güvenlik kurumundan biri olan Sosyal Sigortalar Kurumu’na tüm çalışma hayatı boyunca en yüksek kazanç tutarından prim ödeyen - ki bu primin tutarı, bugün, işveren katkısı ile birlikte 967 milyon liradır- bir çalışanın alacağı emekli aylığı, bugün itibarıyla 723 milyon lira iken ; bu kurumlardan bir diğeri olan Emekli Sandığına bağlı bir kamu çalışanın çalışma hayatının sadece kısa bir döneminde ödediği, Devlet katkısı ile birlikte 518 milyon lira prim karşılığı alacağı emekli aylığı, yine bugün itibarıyla 2,3 milyar lira olmaktadır. Örneklediğimiz ayrıcalıklı emeklilik imkanları, bir taraftan sistemi olması gereken noktadan uzaklaştırırken, diğer taraftan da kurumların mali güçlükler içine düşmelerine de sebep olmaktadır. Bu nedenle, yapılacak düzenlemeler, her şeyden önce bu ayrıcalıkları sona erdirmelidir. Hangi ünvanla ve nerelerde çalışmış olursa olsunlar, bu kurumların iştirakçilerine ödenecek emekli aylıklarının hesaplanmasında sadece prim ödeme süreleri ve ödedikleri prim tutarları dikkate alınmalı ; bağlı oldukları sosyal güvenlik kurumuna bakılmaksızın sisteme dahil olan herkesin nimet-külfet dengesi eşit olmalıdır. Yapılacak düzenlemelerin, bundan böyle siyasi iktidarların sosyal güvenlik kurumlarına müdahalelerini engelleyen düzenlemeler olması çok önemlidir. Bir karşılığa dayalı olarak yardımlar sağlayan sosyal güvenlik kurumlarına ödenecek primler, ödeme süreleri ve bu kurumlardan sağlanacak yardımlar ile bu yardımların artış oranlarının tespiti gibi konularda, siyasi iktidarların hiçbir şekilde söz hakkı olmamalıdır. Belirttiğimiz bu unsurlar, tüm Dünyada olduğu gibi tamamen bilimsel verilerle tespit edilmelidir.

Konuyla ilgili olarak belirtmek istediğimiz bir diğer husus, sağlık ve emeklilik sigortalarının birarada bulunması ile ilgilidir. Anılan her iki kurumda da düşük gelirli, dolayısıyla sisteme düşük tutarda prim ödeyen bir çalışan, bu prim karşılığında, aile büyükleri, eşi ve çok sayıda çocuğu ile birlikte kurumların sağlık hizmetlerinden yararlanırken ve sistem üzerinde büyük bir yük oluştururken ( SSK’nun 2003 yılındaki sağlık harcamaları toplamı, ilaç bedelleri de dahil olmak üzere 7,5 Katrilyon liradır. Bu kadar büyük miktarda kaynak harcanmasına rağmen, anılan kurumca sunulan sağlık hizmetlerinden hiç kimsenin memnun olmayışı da üzerinde durulması gereken ayrı bir noktadır ) ; çalışma hayatı boyunca SSK’nun sağlık kurumlarına hiç uğramamış ve primlerini de kazanç üst sınırından ödemiş bir başka çalışan da ilk gruptakileri finanse eder hale gelmiştir. Oysa, sistem, yukarıda da birkaç kez belirttiğimiz gibi, karşılığa dayanan bir sistemdir ve sistemden bir fayda sağlamak ancak karşılığını vererek mümkün olabilmelidir. Bu nedenle, genel sağlık sigortası uygulamasında primlerini kendileri ödeyecekler için prim tutarları, onların, yardımdan faydalanacak aile fertlerinin sayısı da dikkate alınarak belirlenmelidir. Aksi durumda, sistem, kısa bir süre içinde bugünkü sistemin içinde bulunduğu mali zorluklarla karşı karşıya kalacaktır.

Belirtmek istediğimiz son husus ise, genel sağlık sigortası kapsamında yapılacak ve finansmanı Devlet tarafından karşılanacak sağlık yardımlarının, son yıllarda hayli gelişme gösteren, gönüllü kuruluşlarca sunulan diğer sosyal güvenlik yardımları ile birlikte, insanlarda çalışma arzusunu ve nüfus planlaması düşüncesini olumsuz etkilemesi tehlikesidir. Bu tüm Dünyada görülen bir durumdur. Çalışarak elde edebileceği bir olanağa çalışmadan kavuşabilen bir insan, bir süre sonra çalışmasının gereksizliğini düşünür hale gelebilmektedir. Bu nedenle, özellikle genel sağlık sigortası uygulamasında, çalışma gücüne sahip olduğu halde çalışmıyor olması nedeniyle primlerinin Devletçe karşılanması uygulamasında mutlaka bir süre sınırı tespit edilmelidir. Bu uygulamadan ancak ve yalnız çalışamayacak kadar yaşlı ve sakat kimseler süresiz yararlanabilmelidir. Bu bağlamda, nüfus planlaması çalışmalarına da her zamankinden daha fazla önem verilmelidir. Diğer kamu politikalarında olduğu gibi sosyal güvenlik politikalarında da nihai amaç, iyi eğitilmiş ve her bakımdan sağlıklı fertlerden oluşan bir toplum yaratmaktır.