Skip to Content

Vergi Borcu Bulunanlar İçin Uygulanan Yurt Dışına Çıkış Yasağında Son Gelişmeler

H. İpek Aydın


I. Giriş

 

Vergilerin tahakkuk ettirilmesi kadar zamanında ve tam olarak tahsili de kamu yönetimleri için büyük önem taşımaktadır. Çünkü kamu hizmetlerinin istenilen kalite ve ölçülerde topluma sunulabilmesi, her şeyden önce bu hizmetlerin finansmanında kullanılan vergilerin yeterli miktarda ve zamanında tahsil edilmesine bağlıdır. Vergilerin zamanında ve tam olarak tahsil edilebilmesini zorunlu kılan bir başka gerekçe de vergilerin zora dayalı bir yükümlülük olmasıdır. Çünkü Anayasa’mızda, ülkede yaşayan herkesin, kamu hizmetlerinin finansmanı için ödeme gücüne göre vergi ödemekle yükümlü olduğu hükme bağlanmıştır.   

 

Vergiler Anayasa’mızda zorunlu bir yükümlülük olarak tanımlanınca, bunun doğal bir sonucu olarak da, Kanun koyucu, vergi idaresine bu yükümlülüğün yerine getirilmesinde kişileri zorlayabilmek için ihtiyaç duyacağı tüm araçları da vermiş bulunmaktadır. Yani, vergi idaresi, vergi kanunlarında yer alan geniş yetkileri ile vergisini zamanında beyan etmeyen veya beyan ettiği halde ödemeyen mükelleflere her türlü yaptırımı uygulayabilme gücüne sahiptir.

 

Bu yazımızda, işte bu yaptırımlardan biri olan ve vergi borcu bulunanların yurt dışına çıkışlarını engelleyen uygulamalarla ilgili gelişmeler konu edilmektedir.   

 

 

II. Vergi borcu nedeniyle yurt dışı çıkış yasağı uygulamasının yasal dayanağı ve konuyla ilgili olarak bu güne kadar yapılan idari düzenlemeler 

 

Yurtdışına çıkış yasağı, vergilendirme ile ilgili bir uygulama olmasına rağmen; yurt dışına çıkış yasağı uygulamasının yasal dayanağı vergi kanunlarında değil 5682 sayılı Pasaport Kanunu'nun (I) “Pasaport ve Vesika Verilmesi Yasak Olan Haller” başlıklı 22 inci maddesi hükümleridir. Daha açık bir ifade ile bu maddede, vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere, pasaport veya seyahat vesikası verilmemesi, verilmişse geri alınması, bunların yurt dışına çıkışlarının engellenmesi hükme bağlanmıştır. 

 

Maliye Bakanlığı da,  yayımladığı Tahsilât Genel Tebliğleri ile yurt dışına çıkış yasağının uygulanmasına ilişkin usul ve esasları ayrıntılı bir şekilde belirlemiştir. Bu Tebliğlerden biri olan ve 1996 yılında yayımlanan 395 seri numaralı Genel Tebliğ ile o güne kadar konuyla ilgili olarak yayımlanmış bulunan Tebliğler yürürlükten kaldırılırken, Pasaport Kanunu'nun 22 inci maddesinde yer alan "vergiden borçlu" tabiri ile kastedilenin, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 1 inci maddesinde sayılan amme alacaklarından borçlu bulunan şahıslar olduğu, maddedeki vergi borcu tabirinden de "amme alacağı"nın anlaşılması gerektiği açıklanmıştır.

 

Buna göre, vadesinde ödenmemesi halinde yurtdışı yasağı uygulamasına konu edilecek amme alacaklarını; vergi, resim, harç, ceza tahkik ve takiplerine ait muhakeme masrafı, vergi cezası, para cezası, gecikme zammı, gecikme faizi, tecil faizi, pişmanlık zammı, haksız çıkma zammı ve amme hizmetinin tatbikinden doğan alacaklar olarak sıralayabiliriz.

Bugün uygulamanın temelini oluşturan kuralların belirlendiği ilgili tebliğde, yurt dışına çıkış yasağı uygulanabilmesi için gerekli olan 2 unsur aşağıdaki gibi belirlenmiştir:

 

a) Kesinleşmiş bir amme alacağı olması gerekmektedir. Yurt dışına çıkış yasağı uygulanabilmesi için bir alacağın kesinleşmiş olduğu halde ödenmemiş olması ve varsa ihtiyati tahakkuk ve ihtiyati haciz uygulamasına konu amme alacakları toplamının dikkate alınması gerekmektedir. Tarhiyat safhasında olan veya tarhiyata ilişkin olarak yaratılan ihtilaflar nedeniyle kesinleşmemiş olan amme alacakları ile 6183 sayılı Kanunun 48. maddesi uyarınca tecil edilmesi ya da sair nedenlerle teminat altına alınan alacaklar hakkında yurt dışı çıkış yasağı uygulanamayacaktır. Ayrıca, miktara bakılmaksızın 6183 sayılı Kanunun 75. maddesi uyarınca aciz halinde olduğu tespit edilen borçlular hakkında yurt dışına çıkış yasağı uygulanmayacaktır.

 

 b) Amme alacağının belirlenmiş miktarı geçmiş olması gerekmektedir.

 

395 seri numaralı Genel Tebliğ ile 1 Milyar Türk Lirası olarak belirlenen yurt dışına çıkış yasağı konulmasını gerektiren amme alacağı miktarı 404 seri numaralı Genel Tebliğ ile 5 Milyar Türk Lirasına, 424 seri numaralı Genel Tebliğ ile 15 Milyar Türk Lirasına ve son olarak ta 439 seri numaralı Genel Tebliğ ile de 25.000 Yeni Türk Lirasına çıkarılmış olup, belirtilen son tutar 27.04.2006 tarihinden bu yana  uygulanmaktadır..

 

Maliye Bakanlığı; 395 seri numaralı Genel Tebliğde, ayrıca, vergi borçlularının belirli hallerde, geçici sürelerle yurt dışına çıkışlarına da izin vermiştir. Bakanlık, Tebliğinde, yurt dışına çıkış yasağı uygulanan ancak faaliyet konuları gereği, tedavi amacı ve benzeri zaruri nedenlerle yurt dışına çıkmaları gerektiği halde borçlarına karşılık yeterli teminat gösteremedikleri için yurt dışına çıkış yasağı kaldırılmayan bazı borçluların; faaliyetlerine devam edememe, mevcut ve yeni iş imkânlarını kaybetme ve tedavi imkânlarının engellenmesi gibi nedenlerle yurt dışına çıkış yasağı uygulamasının olumsuz sonuçlarının önlenmesi açısından bazı koşullarla uygulamada esneklik sağlandığını, bu tür durumlarda, borçluların taleplerinin Tahsil Dairesi Yöneticisi Başkanlığı’nda ilgili bölüm (vergilendirme ve kovuşturma) yöneticileriyle birlikte değerlendirileceğini, bu değerlendirmede; borçlunun öteden beri borç ödeme konusunda iyi niyetli olup olmadığı hususu da dikkate alınarak,

 

— Yurt dışı yasağı uygulamasının, borçlunun ileride doğabilecek borç ödeme kabiliyetini olumsuz etkileyebileceği veya tedavi olanaklarını kaybetmesine neden olabileceğinin,

 

— Yurt dışına çıkışın amme alacağının takip ve tahsilini olumsuz etkilemeyeceğinin,

 

anlaşılması halinde, borçluların yurt dışına çıkış yasağının, geçici sürelerle kaldırılabileceğini açıklamıştır.

Uygulama sırasında gösterilen tüm dikkatlere rağmen, yurtdışı çıkış yasağı uygulaması konusunda, şirketlerin kanuni temsilcileri hakkında ödeme emri tebliğ edilmeden çıkış yasağı konulması, vergi borcu şirket bünyesinden aranmadan (gerekli icra takibi yapılmadan) kanuni temsilciye çıkış yasağı konulması, yurt dışı çıkış yasağı konulduğuna dair mükellefe tebligat yapılarak bilgi verilmemesi, ortaklıktan ayrılan veya kanuni temsilci durumunda olmayan ortaklara yurt dışı çıkış yasağı konması, borcun ödendiğine ilişkin yazının emniyet makamlarına yeterli hızda ulaştırılamaması gibi çok çeşitli sorunlar yaşanmış ve yaşanmaktadır. Bu tür durumların, zaman zaman mükelleflerin onurunu kırdığı ve sıkıntılar yarattığı da bir gerçektir.

III.  Yurt dışına çıkış yasağı uygulamasının değerlendirilmesi

Uygulamayı, sağladığı kamusal yarar yönünden inceleyecek olursak; vergi borcunu ödemeye yetecek ölçüde mal varlığı olmayan borçlunun yurt içinde bulunması idareye bir yarar sağlamamakta, bununla birlikte mal varlığının bulunması halinde de borçlunun yurt dışına çıkışı vergi alacağının bu varlıktan tahsilini etkilememektedir. Bu gerekçelerle, yurt dışına çıkış yasağı uygulamasında kamu yararı bulunmadığı yönünde görüşler mevcuttur.

Ayrıca uygulamanın Anayasa’ya aykırılık teşkil ettiği hususunda da görüşler mevcuttur. Anayasa’nın 23. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin yerleşme ve seyahat hürriyetine sahip olduğu belirtilmiş; 4. fıkrasında ise vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetinin, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabileceği hükme bağlanmıştır. Anayasa’nın “Temel Haklar ve Ödevler” başlıklı ikinci kısmının “Siyasi Haklar ve Ödevler” başlıklı 4. bölümünde yer alan 73. maddesinde vergi ödevi düzenlenmiştir.

Bütün bunlarla birlikte uygulamaya karşı çıkılmasının temelinde mevcut Anayasa hükümlerine göre bu sınırlandırmayı yapmaya “idare”nin yetkili olmadığı görüşü yatmaktadır. Anayasa'nın 11. maddesinde; Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organları, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu, kanunların Anayasa’ya aykırı olamayacağı hükme bağlanmıştır. Hukuk düzeninde yer alan ve hiyerarşik yapıya sahip normlar (Anayasa-kanun-tüzük-yönetmelik-tebliğ) sırasında hukukun temel ilkelerinden olan alt normun üst norma uygun olma zorunluluğu bulunmaktadır. Bu husus Anayasa’nın 38. maddesinde 4709 sayılı Kanunla (IV) yapılan değişiklikle açıklığa kavuşturulmuştur. Eklenen fıkra ile “İdare, kişi hürriyetinin kısıtlanması sonucunu doğuran bir müeyyide uygulayamaz” hükmü getirilmiştir. Bu değişiklikle birlikte, Anayasa’da sayılan kişi hürriyetlerinin idare makamlarınca kısıtlanmasını öngören tüm yasal düzenlemeler açıkça Anayasa’ya aykırı hale gelmiştir. Pasaport Kanunu’nun 22. maddesinde idareye (vergi dairelerine) verilen, vergi borcu nedeniyle yurt dışına çıkma yasağı uygulama yetkisi bir mahkeme kararına dayanmadıkça bize göre de Anayasa’ya aykırıdır.


Anayasa’nın “Egemenlik” başlıklı  6. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesinde; hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Dolayısıyla, kaynağı Anayasa’dan alınmayan ve yukarıda yapılan açıklamalara göre idareye ait olmayan bir yetkinin kullanılması bu yönüyle de Anayasa’ya aykırı olduğu görülmektedir.

 

Öbür yandan, vergi ödeme bir ödev olmakla birlikte, vergi borcu bulunan kişiden bu borcun nasıl tahsil edileceği ve buna yönelik cebren tahsil yöntemlerinin neler olduğu ilgili yasalarda belirlenmiştir. Kişinin bizatihi ülkede bulunmasını aramak, hak ve özgürlük sınırlandırmasında amaç-araç dengesini ihlal edeceğinden, sınırlandırmayı amaca aykırı hale getirmekte ve bu yönüyle, son değişiklikle Anayasa’da açıkça yer verilen “ölçülülük ilkesi”ne aykırı olmaktadır.

IV.  Konuyla ilgili son gelişmeler 

Uygulama esasları yukarıda açıklanan ve uzunca bir süredir Pasaport Kanunu’na dayanılarak yapılan vergi borcu bulunanların yurt dışına çıkışlarının engellenmesi uygulaması, Anayasa Mahkemesinin 18.10.2007 tarihli toplantısında alınan Karar ile iptal edilmiş bulunmaktadır. Daha açık bir ifade ile, Yüksek Mahkeme, İstanbul 2. İdare Mahkemesi’nin konuyla ilgili olarak yaptığı üç ayrı başvuruyu görüştüğü toplantıda, Pasaport Kanunu’nun 3463 sayılı Yasa ile değiştirilen 22. maddesinin birinci fıkrasındaki “...vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” hükmünün, Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesi ile iptaline karar vermiştir.

 

Söz konusu Kararla, Pasaport Kanunu’nun yukarıda anılan 22 nci maddesinde yer alan ibarenin yanısıra, 

 

a) 4389 sayılı Bankalar Kanunu’nun 15. maddesinin, 12.5.2001 günlü, 4672 sayılı Yasa ile değiştirilen (3) numaralı fıkrasının “5682 sayılı Pasaport Kanununun 22 nci maddesi hükümleri, Fonun talebi üzerine Fona borçlu olanlar ile tüzelkişi borçluların kanuni temsilcileri hakkında da uygulanır” biçimindeki cümlesinin,

 

b) 5020 sayılı Yasa’nın 27. maddesiyle eklenen ek 5. maddesinde yer alan “tedbir” sözcüğünün, söz konusu madde kapsamındaki bankalar tarafından uygulanan yurt dışına çıkış yasağı yönünden,

 

c) 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun geçici 13. maddesinin “… tüzel kişilerin kanunî temsilcileri ile borçlu veya borçla diğer ilgililerin yurt dışına çıkmasını yasaklama …” bölümünün

 

Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.

 

Ancak, konuyla ilgili gerekçeli karar, henüz Resmi Gazete’de yayımlanmamıştır. Mahkeme, ayrıca, doğan hukuksal boşluğun yasama organınca giderilebilmesine olanak sağlamak üzere, Pasaport Kanunu’nun 3463 sayılı Yasa ile değiştirilen 22. maddesinin birinci fıkrasındaki “...vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” hükmüne ilişkin iptal kararının, Resmi Gazete’de yayımından altı ay sonra yürürlüğe girmesini de kararlaştırmıştır.

 

Belirli tutarı aşan kesinleşmiş vergi borcu bulunanlar için yapılan yurt dışına çıkış yasağı uygulaması, söz konusu Kararın Resmi Gazete’de yayımını izleyen altı ay boyunca da devam edecek olmakla birlikte, bu arada açılan ve açılacak olan davalarda mahkemeler iptal kararını dikkate alarak karar vereceklerdir. Bu sebeple, yurt dışına çıkacak mükelleflerden kesinleşmiş ve süresinde ödenmemiş vergi borcu toplamı 25.000 YTL’yi aşanların, bu durumu dikkate almalarında yarar bulunmaktadır. 

 

KAYNAKÇA

 

 

Derya YALIM, “Vergi Borcu Bulunanlar İçin Yapılan Yurt Dışına Çıkış Yasağı Uygulaması Amaca Ne Kadar Hizmet Ediyor?”, Vergide Gündem,2005, s.8.

 

İlhan İL, “Yurt Dışına Çıkış Yasağı Uygulamasında Son Gelişmeler”, www.legalisplatform.net

 

Necati PERÇİN , “Vergi Borcu Olan Mükelleflerin Yurt Dışına Çıkış Yasağı”, 03.04.2006

 

Levent GENÇYÜREK, Vergi Borcu Olanların Yurt Dışına Çıkış Yasağı, Alomaliye, 30 Temmuz 2004

 

Adnan GERÇEK, “Vergi Borcu Nedeniyle Yurt Dışına Çıkış Yasağı Uygulaması ve Gerekliliği”, Yaklaşım, Yıl:10, Sayı:112, Nisan 2002, s.196

 

Çetinkaya Hukuk, Vergi Hukukunda Yurt Dışı Çıkış Yasağı Uygulaması

 

 

Not : Anayasa Mahkemesinin yazımıza konu olan Kararı, 08.12.2007 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Yüksek Mahkeme, gerekçeli kararında, itiraz konusu kuralda,  kişilerin vergi borcu nedeniyle yurt dışına çıkışları yasaklandığı, yasaklamanın, seyahat özgürlüğünün güvence alanının yasa koyucu tarafından daraltılması niteliğinde olduğu, vergi borcunun ise, Anayasa’nın 73. maddesine göre vatandaşlık ödevi olduğu, Anayasa ve yasalarla, kamu giderlerinin karşılanabilmesi için herkese ödev olarak öngörülen vergi ödeme yükümlülüğünün, zamanında ve eksiksiz yerine getirilmesi durumunda, yasalarla idareye yüklenen kamu hizmetlerinin, buna bağlı olarak kamu düzeninin ve başkalarının hak ve özgürlüklerini korumanın aksatılmadan sürdürülmesinin mümkün olacağı, bu anayasal yükümlülüğün, aynı zamanda seyahat özgürlüğünü düzenleyen 23. maddede sınırlama nedeni olarak öngörüldüğü, getirilen yasaklamanın, yurtdışına çıkmak isteyen kişilerin vergi borçlarını ödemeye zorlayıcı nitelikte bulunduğu, bu nedenle itiraz konusu kural ile gerçekleştirilen sınırlamanın, kaynağını Anayasa’da bulan meşru bir amaca yönelik olduğunun görüldüğü belirtildikten sonra, ancak,  “vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere” yurt dışına çıkış yasağı uygulanabileceğine ilişkin kuralla getirilen sınırlamanın, demokratik toplum düzeni için gerekli nitelikte, başka bir ifadeyle güdülen kamu yararı amacını gerçekleştirmekle birlikte, temel haklara en az müdahaleye olanak veren ölçülü bir sınırlama niteliğinde olup olmadığının incelenmesi gerektiği , yurt dışı çıkış yasağında, vatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğünü sınırlamanın amacının, vergi borcunun tahsilinin sağlanması, aracın ise yurt dışına çıkışın yasaklanması olduğu, amaç ile araç arasında makul bir ilişkinin bulunduğunun söylenebilmesi için yurt dışına çıkış ile vergi alacağının tahsilinin zorluğu veya olanaksızlığı arasında bağın varlığının aranması gerektiği, oysa yasağın, hiçbir koşul öngörmeksizin, hatta vergi borcunun tutarı dahi belirtilmeden, vergi borcunun ödenmemesine bağlı olarak kendiliğinden uygulandığı zaman amaç ile araç arasındaki makul ilişki ve dengenin ortadan kalkacağı, yasa koyucunun getireceği her sınırlayıcı düzenlemede bu nedenleri somutlaştırması gerektiği, keyfiliğe varabilecek uygulamaları önleyebilmek bakımından gerekli olan açıklık ve somutluk, sınırlamanın yasayla yapılmış olarak kabul edilmesi için zorunlu bulunduğu, aksi halde hukuk devletinin gerektirdiği belirginliğin karşılanmamış olacağı ve amaç-araç ilişkisini denetlemek güçleşeceği, itiraz konusu kuralda da , amaç ve araçların açık, belirgin ve somut bir şekilde öngörülmediği , amaç ve araç arasında makul ve uygun bir ilişki kurmayarak ölçülülük ilkesinin gereklerinin yerine getirilmediği, tüm bu sebeplerle de   itiraz konusu kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırı olması sebebiyle iptal edilmesi gerektiği ifade edilmektedir.